行政處罰主觀過(guò)錯(cuò)原則細(xì)究

《藥品管理法》第三十三條第二款規(guī)定，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！笨梢姡姓幜P以當(dāng)事人違法行為具有主觀過(guò)錯(cuò)為原則，但是為了行政效率考慮，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人舉證其違法行為沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)，且須達(dá)到足以證明的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。反之，行政機(jī)關(guān)可推定當(dāng)事人違法行為具有主觀過(guò)錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)即可依法處罰。

那么，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)主動(dòng)收集證據(jù)以認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為具有主觀過(guò)錯(cuò)？筆者認(rèn)為，藥品監(jiān)管部門主動(dòng)收集當(dāng)事人具有違法行為主觀過(guò)錯(cuò)證據(jù)，是認(rèn)定違法行為是否值得科處行政處罰的有力依據(jù)，體現(xiàn)行政處罰的合法性。

行政處罰要件

新修訂《行政處罰法》第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！毙姓C(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的行為應(yīng)否給予行政處罰包含兩個(gè)要件，缺一不可。

1.當(dāng)事人具有“違反行政管理秩序”的行為

如藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有銷售假藥、劣藥的違法行為，則其行為違反了《藥品管理法》第98條第一款“禁止生產(chǎn)（包括配制，下同）、經(jīng)營(yíng)、使用假藥、劣藥”的禁止性規(guī)范，亦表明其行為侵害了《藥品管理法》所保護(hù)的管理秩序及保障公眾用藥安全的權(quán)益，其行為具有違法性。

又如，藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)從非法渠道采購(gòu)藥品，表明當(dāng)事人未盡到《藥品管理法》第55條規(guī)定的“藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從藥品上市許可持有人或者具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品”的法定義務(wù)，其行為具有違法性。

2.當(dāng)事人違法行為值得行政機(jī)關(guān)予以“懲戒”

依《行政處罰法》第30條、31條及第33條第二款規(guī)定，當(dāng)事人的違法行為值得科處行政處罰應(yīng)當(dāng)具有責(zé)任能力及主觀過(guò)錯(cuò)兩個(gè)要素，即當(dāng)事人對(duì)其違法行為應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任，行政機(jī)關(guān)才能予以處罰。

第一，當(dāng)事人若沒(méi)有責(zé)任能力，包括年齡不滿十四周歲及精神病人、智力殘疾人不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不得給予行政處罰。

第二，若當(dāng)事人的違法行為沒(méi)有主觀上的過(guò)錯(cuò)，包括故意與過(guò)失，行政機(jī)關(guān)亦不得給予行政處罰或者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定依法處理。如藥品監(jiān)督管理部門查獲某藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的某藥品為劣藥，當(dāng)事人的行為違反了《藥品管理法》第98條第一款規(guī)定，本應(yīng)依據(jù)《藥品管理法》第117條追究其行政責(zé)任，但如果當(dāng)事人能夠提供合法進(jìn)貨憑證，且其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的收貨、驗(yàn)收、儲(chǔ)存、養(yǎng)護(hù)、銷售、出庫(kù)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)均符合《藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范》的要求并能提供相應(yīng)記錄憑證，此時(shí)如果藥品監(jiān)督管理部門無(wú)法證明當(dāng)事人具有主觀上的過(guò)錯(cuò)，只能依據(jù)《藥品管理法實(shí)施條例》（2019年修正）第75條規(guī)定沒(méi)收違法銷售的劣藥及違法所得，但應(yīng)免于其他行政處罰。

體現(xiàn)正當(dāng)合理

藥品監(jiān)督管理部門在行政處罰過(guò)程中，主動(dòng)收集當(dāng)事人是否具有主觀過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，是正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的重要依據(jù)，體現(xiàn)了行政處罰的正當(dāng)性、合理性。

1.過(guò)罰相當(dāng)原則

《行政處罰法》第5條第二款規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，這是行政處罰過(guò)罰相當(dāng)原則。行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織處以行政處罰時(shí)，所選擇的行政處罰種類、幅度等應(yīng)當(dāng)與其違法行為相適應(yīng)。

而此處違法行為的性質(zhì)，即違法行為性質(zhì)的輕重與當(dāng)事人心理狀態(tài)緊密相關(guān)。如果當(dāng)事人故意違反行政管理秩序，表明其對(duì)法律規(guī)范的敵對(duì)心理明顯，其心理上對(duì)法律持藐視狀態(tài)并決意追求其行為結(jié)果，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其科以嚴(yán)厲的處罰，才讓其改過(guò)自新并預(yù)防其他人違法；如果當(dāng)事人僅是過(guò)失違反了行政管理秩序，表明當(dāng)事人對(duì)法律規(guī)范沒(méi)有明顯的敵對(duì)和藐視，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)案件事實(shí)予以依法從輕或減輕處理。

可見，當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)程度是行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量的重要依據(jù)之一。這在國(guó)家行政機(jī)關(guān)的自由裁量相關(guān)規(guī)范性文件亦有體現(xiàn)。如《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（國(guó)市監(jiān)法〔2019〕244號(hào)）第1點(diǎn)第（一）項(xiàng)規(guī)定：“本意見所稱行政處罰裁量權(quán)，是指各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)等因素，決定是否給予行政處罰、給予行政處罰的種類和幅度的權(quán)限?！奔丛撝笇?dǎo)意見明確對(duì)當(dāng)事人的違法行為是否給予處罰及給予處罰的種類和幅度須考慮當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)。

2.申辯不可不視

實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)其違法行為常常提出辯解，并時(shí)常提供其行為不構(gòu)成違法及違法行為具有減輕、從輕的理由與證據(jù)，行政機(jī)關(guān)不可不視。

《行政處罰法》第45條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

此處的復(fù)核，行政機(jī)關(guān)雖為被動(dòng)審核，但實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)若采納或不采納當(dāng)事人的事實(shí)、理由和證據(jù)，必須主動(dòng)依據(jù)之前收集的證據(jù)或再行收集相關(guān)證據(jù)才能證實(shí)當(dāng)事人所提事由、理由、證據(jù)應(yīng)否采納。如果無(wú)法反駁當(dāng)事人所提事實(shí)、理由、證據(jù)而行處罰，會(huì)有行政訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)論<<<

藥品監(jiān)督管理部門在藥品行政處罰活動(dòng)中，既需主動(dòng)收集當(dāng)事人具有違法行為的證據(jù)，又應(yīng)當(dāng)收集當(dāng)事人具有從輕、減輕乃至免于處罰的證據(jù)，才能充分保證作出的行政處罰決定具有合法性、正當(dāng)性、合理性，如此既能體現(xiàn)藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法的“四個(gè)最嚴(yán)”，又能體現(xiàn)行政執(zhí)法的溫度。 

（作者單位：福建省藥品監(jiān)督管理局）

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